【轉(zhuǎn)發(fā)】黨領(lǐng)導(dǎo)土地管理事業(yè)的歷史經(jīng)驗(yàn)與啟示

轉(zhuǎn)發(fā)自：廣東自然資源公眾號(hào)

黨領(lǐng)導(dǎo)土地管理事業(yè)的歷史經(jīng)驗(yàn)與啟示

土地是民生之本、發(fā)展之基、生態(tài)之依。土地制度是國(guó)家基礎(chǔ)性制度，是基本經(jīng)濟(jì)制度和基本政治制度的集中體現(xiàn)，始終與江山社稷、人民福祉息息相關(guān)。中國(guó)共產(chǎn)黨在帶領(lǐng)人民百年奮斗歷程中，始終對(duì)土地問(wèn)題高度重視，把握社會(huì)主要矛盾變化，調(diào)整土地關(guān)系，將建立適應(yīng)各個(gè)歷史階段的土地制度作為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重要手段和基礎(chǔ)建設(shè)，開(kāi)展土地制度改革，完善土地法律和政策。土地管理事業(yè)的與時(shí)俱進(jìn)，為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)人民根本利益作出了巨大貢獻(xiàn)，有力支撐了中華民族從站起來(lái)、富起來(lái)到強(qiáng)起來(lái)的偉大飛躍。

一、土地管理事業(yè)創(chuàng)建、發(fā)展與改革

（一）土地革命為新民主主義革命偉大勝利奠定了深厚的群眾基礎(chǔ)

土地革命是新民主主義革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行的最重大的社會(huì)變革。這一時(shí)期，我們黨根據(jù)革命斗爭(zhēng)需要，把握不同階段社會(huì)矛盾，及時(shí)制定并調(diào)整土地政策，贏得了民心，為革命勝利提供了保證。

土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，根據(jù)地“打土豪、分田地”，消滅封建地主土地所有制。1928年12月，毛澤東主持制定井岡山《土地法》，規(guī)定“沒(méi)收一切土地”、平均分配土地的政策；1929年4月，在總結(jié)贛南土地革命經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，毛澤東制定《興國(guó)縣土地法》，把“沒(méi)收一切土地”改為“沒(méi)收一切公共土地及地主階級(jí)的土地”，這一原則性的改正更加符合土地革命實(shí)際；1931年11月，中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府成立，頒行了《中華蘇維埃共和國(guó)土地法令》。在土地革命實(shí)踐中，黨形成了一套比較切實(shí)可行的土地革命路線(xiàn)，即依靠貧農(nóng)、雇農(nóng)，聯(lián)合中農(nóng)，限制富農(nóng)，消滅地主階級(jí)，變封建土地所有制為農(nóng)民土地所有制。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，民族矛盾上升為主要矛盾，黨的土地政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，實(shí)施“地主減租減息，農(nóng)民交租交息”，各抗日根據(jù)地適當(dāng)調(diào)節(jié)了生產(chǎn)關(guān)系和階級(jí)關(guān)系，鞏固了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)，保證了抗戰(zhàn)最后勝利。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)階段，1946年5月，中共中央發(fā)布《關(guān)于土地問(wèn)題的指示》，實(shí)行“耕者有其田”，土地政策向變革封建土地關(guān)系、廢除封建剝削制度過(guò)渡。1947年7月至9月，在西柏坡召開(kāi)的全國(guó)土地會(huì)議制定了《中國(guó)土地法大綱》，明確規(guī)定“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度”。到1948年秋，我們黨在大約1億人口的區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了“耕者有其田”，充分發(fā)動(dòng)了群眾，壯大了人民力量，革命勝利獲得了可靠保證。

（二）土地公有為社會(huì)主義革命和建設(shè)提供了基礎(chǔ)保障

新中國(guó)成立掀開(kāi)了土地管理事業(yè)歷史新篇章。1950年，《中華人民共和國(guó)土地改革法》頒布實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了新中國(guó)土地制度的第一次重大變革，徹底推翻了封建土地所有制，建立了以農(nóng)民土地所有制為主體的社會(huì)主義土地制度。通過(guò)土地改革，3億無(wú)地少地農(nóng)民獲得7億畝土地，打破了舊中國(guó)土地的長(zhǎng)期不平等占有，為農(nóng)業(yè)互助合作和國(guó)家工業(yè)化打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。隨后，我國(guó)開(kāi)展農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地的公有化，建立農(nóng)村土地勞動(dòng)群眾集體所有制并實(shí)行至今。

建設(shè)用地方面，國(guó)家通過(guò)多種方式逐步完成了城市存量建設(shè)用地的公有制改造。1953年開(kāi)始“一五”建設(shè)，百業(yè)待興，政務(wù)院頒布《關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，國(guó)家主要通過(guò)土地征收增加可支配建設(shè)用地，無(wú)償劃撥給用地單位，并強(qiáng)調(diào)妥善安置被征地者的生產(chǎn)生活，保障了國(guó)家建設(shè)。

這一時(shí)期，我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了土地的社會(huì)主義公有制，以及與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的土地使用制度，對(duì)建立和鞏固社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度起到了支撐作用，為之后的土地使用制度改革奠定了基礎(chǔ)。

（三）土地使用制度改革為改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)注入了強(qiáng)大動(dòng)力

黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期。黨領(lǐng)導(dǎo)下的土地管理事業(yè)解放思想、求真務(wù)實(shí)，土地使用制度改革取得歷史性突破，構(gòu)建起了以公有制為基礎(chǔ)，以保護(hù)耕地和節(jié)約用地為主線(xiàn)，以產(chǎn)權(quán)保護(hù)、用途管制和土地有償使用為主要內(nèi)容的中國(guó)特色土地管理制度體系。

1978年，安徽小崗村等地“包產(chǎn)到戶(hù)”“包干到戶(hù)”，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)開(kāi)創(chuàng)了土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的先河，充分解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。對(duì)內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)，對(duì)外實(shí)行開(kāi)放。1979年，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法，國(guó)務(wù)院作出配套規(guī)定，對(duì)中外合資企業(yè)計(jì)收?qǐng)龅厥褂觅M(fèi)，拉開(kāi)了城鎮(zhèn)土地有償使用的序幕。

1982年，我國(guó)憲法修改，對(duì)土地制度作了根本性制度安排，構(gòu)建了適合中國(guó)國(guó)情和發(fā)展要求的土地社會(huì)主義公有制，即土地的國(guó)家所有和集體所有制度體系。1986年3月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》，首次提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地，是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策”，決定建立健全土地管理機(jī)構(gòu)，成立國(guó)家土地管理局。1986年6月25日，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)土地管理法，規(guī)定了土地管理的基本制度，確立了土地登記制度、土地利用規(guī)劃制度、城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理制度、耕地保護(hù)制度和建設(shè)用地管理制度等，我國(guó)土地管理進(jìn)入法治化軌道。同年，國(guó)家土地管理局應(yīng)運(yùn)而生，負(fù)責(zé)全國(guó)土地、城鄉(xiāng)地政的統(tǒng)一管理工作。

1987年12月，深圳敲響國(guó)有土地使用權(quán)公開(kāi)拍賣(mài)“第一槌”。1988年4月，七屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，規(guī)定土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。土地作為生產(chǎn)資料進(jìn)入要素市場(chǎng)，是中國(guó)真正有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意義的重大改革。1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，構(gòu)建了中國(guó)土地市場(chǎng)的基礎(chǔ)框架。從靠計(jì)劃和行政指令配置土地，土地?zé)o償、無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)使用，到以市場(chǎng)配置土地資源、規(guī)范化建設(shè)土地市場(chǎng)，黨領(lǐng)導(dǎo)下的土地使用制度改革踐行“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”的時(shí)代理念，有力支撐了改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。1993年2月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《1986—2000年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，是我國(guó)第一部國(guó)家級(jí)土地利用總體規(guī)劃。這一時(shí)期，國(guó)家建立并完善了一系列土地管理制度，包括土地調(diào)查、土地登記、土地分等定級(jí)、土地利用總體規(guī)劃，以及建設(shè)用地有償使用中土地征收、土地儲(chǔ)備、土地供應(yīng)、土地估價(jià)等制度，為地政管理、土地要素市場(chǎng)化改革提供了重要支撐。

1997年4月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》印發(fā)，這是我國(guó)新時(shí)期土地管理事業(yè)的綱領(lǐng)性文件，提出了土地用途管制、耕地占補(bǔ)平衡等系列重大制度。1998年《中華人民共和國(guó)土地管理法》全面修訂，確立了以土地利用總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地為目標(biāo)、以用途管制為核心的土地管理基本制度。1998年，國(guó)土資源部組建，在更高層次上實(shí)現(xiàn)了對(duì)全國(guó)土地、城鄉(xiāng)地政實(shí)行統(tǒng)一管理的目標(biāo)。

1999年4月，《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（1997-2010年）》頒布，新一輪以耕地保護(hù)為重點(diǎn)的土地利用總體規(guī)劃在全國(guó)開(kāi)展。2001年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》發(fā)布，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，切實(shí)規(guī)范土地市場(chǎng)管理秩序，防止國(guó)有土地資產(chǎn)流失，首次提出建立土地儲(chǔ)備制度。2003年下半年，針對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的突出矛盾和問(wèn)題，黨中央、國(guó)務(wù)院及時(shí)作出加強(qiáng)和改善宏觀(guān)調(diào)控的重大決策，突出強(qiáng)調(diào)把好土地和信貸兩個(gè)“閘門(mén)”，并采取了在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓、改革省以下國(guó)土資源管理體制等一系列政策措施。2004年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確了耕地保護(hù)責(zé)任制度，2005年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》。2006年，國(guó)家土地督察制度正式建立并實(shí)施。為遏制建設(shè)用地總量增長(zhǎng)過(guò)快，低成本工業(yè)用地過(guò)度擴(kuò)張等問(wèn)題，2006年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》發(fā)布，強(qiáng)化對(duì)土地管理行為的監(jiān)督檢查。2007年，十屆全國(guó)人大五次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，土地制度成為物權(quán)法的核心內(nèi)容，規(guī)定了我國(guó)土地權(quán)利、土地登記、耕地保護(hù)、土地征收、城鄉(xiāng)建設(shè)用地等制度。物權(quán)法在基本經(jīng)濟(jì)制度、財(cái)產(chǎn)權(quán)制度上為土地管理提供了依據(jù)，在法律上肯定了我國(guó)土地管理改革的成果。2008年1月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》發(fā)布，對(duì)走出一條建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國(guó)國(guó)情的土地利用新路子提出具體要求。2008年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，強(qiáng)調(diào)土地利用總體規(guī)劃是實(shí)施最嚴(yán)格土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地宏觀(guān)調(diào)控、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)。

2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)就農(nóng)村土地制度改革提出了一系列重要方針政策。提出現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能；堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線(xiàn)，劃定永久基本農(nóng)田；改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地改革重要方針為進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)土地管理，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供了保障。

這一時(shí)期，國(guó)土資源部門(mén)堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，通過(guò)實(shí)行基本農(nóng)田特殊保護(hù)、夯實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度、開(kāi)展土地整治等工作，嚴(yán)守18億畝耕地紅線(xiàn)；建立了符合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用規(guī)劃體系；通過(guò)強(qiáng)化建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)控制、節(jié)地評(píng)價(jià)考核、完善土地供應(yīng)政策等手段，倒逼節(jié)約集約用地；在衛(wèi)星遙感和信息技術(shù)支撐下，實(shí)施土地資源“批、供、用、補(bǔ)、查”全流程監(jiān)管；國(guó)家土地督察推動(dòng)形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門(mén)協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”的共同責(zé)任機(jī)制，組織開(kāi)展全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)等專(zhuān)項(xiàng)督察。我國(guó)土地管理努力做到保護(hù)資源嚴(yán)格規(guī)范，保障發(fā)展持續(xù)有力，維護(hù)權(quán)益切實(shí)有效，服務(wù)社會(huì)全面優(yōu)質(zhì)，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

二、新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)土地管理事業(yè)的新使命新成就

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，開(kāi)展了一系列根本性、開(kāi)創(chuàng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性工作。2018年，自然資源部組建，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，為全面加強(qiáng)土地管理事業(yè)提供了組織保障。黨領(lǐng)導(dǎo)下的土地管理事業(yè)在“生態(tài)文明”和“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”兩個(gè)維度上全面升級(jí)，堅(jiān)持人與自然和諧共生，統(tǒng)籌保護(hù)和發(fā)展，圍繞黨和國(guó)家重大戰(zhàn)略進(jìn)行系統(tǒng)集成改革，實(shí)現(xiàn)了歷史性變革、系統(tǒng)性重塑、整體性重構(gòu)。

(一）嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線(xiàn)，推進(jìn)耕地“三位一體”保護(hù)，有力保障“藏糧于地，藏糧于技”戰(zhàn)略實(shí)施。

中國(guó)以全球9%的耕地養(yǎng)活了世界近20%的人口，土地管理為國(guó)家糧食安全作出了重大貢獻(xiàn)。2017年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》印發(fā)，要求統(tǒng)籌推進(jìn)耕地“三位一體”保護(hù)，堅(jiān)決守住18億畝耕地保護(hù)紅線(xiàn)。

最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度不斷強(qiáng)化。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，保障國(guó)家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，耕地紅線(xiàn)要嚴(yán)防死守。管好用好耕地，始終是一個(gè)基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性問(wèn)題。自然資源部堅(jiān)決貫徹黨中央決策部署，以“零容忍”態(tài)度嚴(yán)厲打擊、堅(jiān)決遏制土地違法行為，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”，嚴(yán)格控制“非糧化”；以求真務(wù)實(shí)的科學(xué)態(tài)度，開(kāi)展永久基本農(nóng)田劃定工作，帶位置下達(dá)各地耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，探索建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度；規(guī)范完善耕地占補(bǔ)平衡，確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)，嚴(yán)格核實(shí)認(rèn)定，逐地塊“上圖入庫(kù)”，在網(wǎng)上公開(kāi)，接受全社會(huì)監(jiān)督；運(yùn)用衛(wèi)星遙感、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段，建立耕地和永久基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管機(jī)制；壓實(shí)地方各級(jí)政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任，層層簽訂責(zé)任書(shū)，實(shí)行剛性指標(biāo)考核；推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，實(shí)施土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，確保國(guó)家糧食安全。

全域土地綜合整治激活城鄉(xiāng)土地新動(dòng)能。2018年9月，浙江“千村示范、萬(wàn)村整治”工程獲聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署“地球衛(wèi)士獎(jiǎng)”。全域土地綜合整治是新時(shí)代土地管理事業(yè)的新創(chuàng)舉，自然資源部以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元部署開(kāi)展試點(diǎn)工作，整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局。2021年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》發(fā)布，建立健全自然、農(nóng)田、城鎮(zhèn)等生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)激勵(lì)機(jī)制。

（二）健全國(guó)土空間用途管制制度，開(kāi)創(chuàng)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局。

黨中央作出“多規(guī)合一”的重大決策部署，推進(jìn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)劃等空間類(lèi)規(guī)劃有機(jī)融合，全面提升國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃體系總體形成。2019年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》印發(fā)，明確要求建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，逐步建立規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，標(biāo)志著新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)完成。自然資源部牽頭開(kāi)展《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》和《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)土空間規(guī)劃（2021-2035年）》《全國(guó)海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃》等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制，指導(dǎo)地方編制省級(jí)及以下各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃編制，積極推動(dòng)“五級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃體系加快建立。統(tǒng)籌推進(jìn)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定，落實(shí)國(guó)家意志，嚴(yán)守糧食安全、生態(tài)安全等安全底線(xiàn)；統(tǒng)籌實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，促進(jìn)各類(lèi)要素合理流動(dòng)和高效集聚；優(yōu)化國(guó)土生態(tài)安全格局、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)格局、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)格局、海洋空間格局，推動(dòng)形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局；建立國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)信息平臺(tái)，科學(xué)解決各類(lèi)國(guó)土空間交叉沖突問(wèn)題，堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底。

國(guó)土空間用途管制制度不斷完善。按照黨的十九屆四中全會(huì)提出的推進(jìn)要素市場(chǎng)制度建設(shè)等要求，自然資源部建立健全覆蓋全域全類(lèi)型、統(tǒng)一銜接的國(guó)土空間用途管制規(guī)則。通過(guò)改革土地利用計(jì)劃管理方式，以真實(shí)有效的項(xiàng)目落地作為配置計(jì)劃的依據(jù)，保障地方合理的用地需求；深化“放管服”改革，賦予省級(jí)人民政府更大用地自主權(quán)；推進(jìn)規(guī)劃用地審批“多審合一、多證合一”改革，優(yōu)化審批流程，縮短審批周期。

（三）全面深化節(jié)約集約用地制度，以高效土地利用促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

自然資源部堅(jiān)持把節(jié)約集約用地作為土地管理的主攻方向，推進(jìn)土地資源總量管理、科學(xué)配置、全面節(jié)約集約利用。

全面完善節(jié)約集約用地制度。合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模，推動(dòng)資源向中心城市和城市群等優(yōu)勢(shì)地區(qū)傾斜；推動(dòng)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，土地要素市場(chǎng)化配置改革向縱深推進(jìn)；調(diào)整完善產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)，按照突出節(jié)約集約、保安全生產(chǎn)、?；竟δ艿脑瓌t，強(qiáng)化土地使用標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)，加強(qiáng)節(jié)約用地審查。

全面提升土地節(jié)約集約利用水平。實(shí)施建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控，建立“增量安排與消化存量掛鉤”機(jī)制。2018—2020年，共消化2018年以前批準(zhǔn)的批而未供土地1041.3萬(wàn)畝，處置閑置土地290.1萬(wàn)畝，是“十三五”新增建設(shè)用地指標(biāo)總量的40.9%。“十三五”期間，全國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積下降超20%，城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)初現(xiàn)成效。

（四）全面推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，保障土地權(quán)益，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感持續(xù)提升。

我國(guó)不斷完善土地產(chǎn)權(quán)制度，解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，土地產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益得到有效保護(hù)。

探索開(kāi)展自然資源資產(chǎn)管理工作。2021年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》，為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、維護(hù)所有者權(quán)益積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2021年10月，全國(guó)人大常委會(huì)首次聽(tīng)取國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況的專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告，對(duì)自然資源資產(chǎn)管理情況進(jìn)行審議和監(jiān)督。自然資源部以推進(jìn)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)配置制度建設(shè)為重點(diǎn)，研究自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一配置規(guī)則；加強(qiáng)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)創(chuàng)新管理；探索自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制；扎實(shí)開(kāi)展全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點(diǎn)，擬定清查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)資產(chǎn)核算研究，初步構(gòu)建國(guó)家級(jí)價(jià)格體系。

確權(quán)登記發(fā)證讓群眾吃下“定心丸”。2013年我國(guó)開(kāi)始建立和實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，2014年《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》頒布，2015年不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)機(jī)構(gòu)整合到位，2016年“頒發(fā)新證、停發(fā)舊證”全面完成，2017年所有省、市、縣級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)接入國(guó)家級(jí)信息平臺(tái)，全面實(shí)現(xiàn)了登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”的改革目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化、促進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記提質(zhì)增效。2019年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于壓縮不動(dòng)產(chǎn)登記辦理時(shí)間的通知》，實(shí)施信息共享集成、流程集成或人員集成，優(yōu)化辦理流程，壓縮辦理時(shí)間。當(dāng)前全國(guó)大部分地區(qū)實(shí)施了“一窗受理、并行辦理”“互聯(lián)網(wǎng)+不動(dòng)產(chǎn)登記”等便民利民服務(wù)，2350個(gè)市縣建成網(wǎng)上“一窗辦事”平臺(tái)并接入部“一窗辦事”門(mén)戶(hù),所有市縣基本實(shí)現(xiàn)一般登記和抵押登記辦理時(shí)間壓縮至5個(gè)工作日內(nèi)。2021年，化解因歷史遺留問(wèn)題導(dǎo)致的“登記難”問(wèn)題房屋645萬(wàn)套，涉及群眾1400萬(wàn)；全國(guó)易地扶貧搬遷安置住房不動(dòng)產(chǎn)登記全面完成。億萬(wàn)群眾合法財(cái)產(chǎn)權(quán)得到保障，為我國(guó)進(jìn)一步健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

農(nóng)村土地制度改革助推鄉(xiāng)村振興。部署開(kāi)展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，試點(diǎn)成果納入新《土地管理法》。建立以充分尊重被征地農(nóng)民意愿為核心價(jià)值的新型征地程序；健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度；對(duì)農(nóng)村宅基地規(guī)劃、審批、有償退出、權(quán)益保障等作出明確規(guī)定，保障村民宅基地權(quán)益。堅(jiān)持集體所有權(quán)不變，穩(wěn)定承包權(quán)，通過(guò)流轉(zhuǎn)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)；探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。農(nóng)村土地制度改革為鄉(xiāng)村振興夯實(shí)了土地之基。

合理增加住宅用地保障住有所居。堅(jiān)決貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”定位及“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期”部署，穩(wěn)定合理增加住宅用地供應(yīng)；向市場(chǎng)全面公開(kāi)各類(lèi)住宅用地存量信息和土地出讓過(guò)程中關(guān)聯(lián)地塊重要信息，優(yōu)化競(jìng)拍規(guī)則，維護(hù)市場(chǎng)公平；在住宅用地年度計(jì)劃中單列租賃住房用地計(jì)劃，對(duì)保障性租賃住房應(yīng)保盡保，探索利用集體建設(shè)用地和企事業(yè)單位自有閑置土地建設(shè)租賃住房，努力實(shí)現(xiàn)居者有其屋。

綜合施策助力決勝全面小康。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，自然資源部每年安排新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，對(duì)832個(gè)貧困縣進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)用地保障；出臺(tái)光伏發(fā)電、鄉(xiāng)村旅游等扶貧產(chǎn)業(yè)用地政策，支持深度貧困地區(qū)發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)；實(shí)施增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑和省域內(nèi)流轉(zhuǎn)，提供資金4400多億元支持脫貧攻堅(jiān)。土地政策在決勝全面小康中發(fā)揮了巨大作用。

（五）良法與善治“雙輪驅(qū)動(dòng)”，國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平顯著提升。

落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)、十九屆四中全會(huì)精神，自然資源部堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化，我國(guó)土地綜合監(jiān)管效能大幅提升。

土地管理法律法規(guī)體系日益完善。全力配合立法機(jī)關(guān)完成土地管理法和土地管理法實(shí)施條例修改，穩(wěn)步推進(jìn)耕地保護(hù)法、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法、國(guó)土空間規(guī)劃法等立法工作。我國(guó)基本形成以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以民法典等民事基本法律為基礎(chǔ)，以土地管理法等專(zhuān)門(mén)法律為主體，以《土地管理法實(shí)施條例》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等近10部行政法規(guī)為細(xì)化，以近20部部門(mén)規(guī)章和200多部地方性法規(guī)、政府規(guī)章為補(bǔ)充的比較完善的土地管理法律法規(guī)制度體系。

土地現(xiàn)代化治理效能大幅提升。充分利用遙感、衛(wèi)星定位和地理信息系統(tǒng)等先進(jìn)調(diào)查技術(shù)，完成第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查等重大國(guó)情國(guó)力調(diào)查。以國(guó)土三調(diào)等成果為基礎(chǔ)，推動(dòng)構(gòu)建反映地下資源、地表基質(zhì)、地表覆蓋和管理要素的自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系，集成整合基礎(chǔ)地理、土地、林業(yè)、地質(zhì)、礦產(chǎn)、海洋等數(shù)據(jù)，形成自然資源三維立體“一張圖”。構(gòu)建服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目土地和規(guī)劃全流程管理地籍調(diào)查工作機(jī)制，深化應(yīng)用不動(dòng)產(chǎn)單元代碼開(kāi)展“一碼管地”。土地執(zhí)法堅(jiān)持“早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴(yán)查處”，利用衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)等推動(dòng)執(zhí)法關(guān)口前移、重心下移，部立案查處、掛牌督辦、公開(kāi)通報(bào)重大典型土地違法案件；先后開(kāi)展維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益專(zhuān)項(xiàng)督察、全面劃定永久基本農(nóng)田落實(shí)情況專(zhuān)項(xiàng)督察、不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)機(jī)構(gòu)整合情況專(zhuān)項(xiàng)督察、“大棚房”問(wèn)題整治、農(nóng)村亂占耕地建房專(zhuān)項(xiàng)整治、圍填海問(wèn)題整治、“三調(diào)”督察、耕地保護(hù)督察等重大專(zhuān)項(xiàng)，用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)自然資源。

三、黨領(lǐng)導(dǎo)土地管理事業(yè)的歷史經(jīng)驗(yàn)和啟示

（一）始終堅(jiān)持黨對(duì)土地管理工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。

土地制度是國(guó)家基本制度，關(guān)系國(guó)家的基本性質(zhì)和基本路線(xiàn)；土地管理事業(yè)是黨和國(guó)家發(fā)展大局的重要組成部分，關(guān)系最廣大人民群眾的最大利益。百年奮斗中，我們黨根據(jù)不同歷史時(shí)期的特點(diǎn)和需要，制定符合國(guó)情的土地政策，團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)人民創(chuàng)造了不同時(shí)期的成就。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能確保中國(guó)土地管理事業(yè)始終沿著正確方向前進(jìn)。

（二）始終堅(jiān)持以人民為中心。

來(lái)自人民、依靠人民、為了人民，是一百年來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨的發(fā)展邏輯和勝利密碼，也是土地管理事業(yè)砥礪前行的不變遵循。土地領(lǐng)域的每一次改革，都是以滿(mǎn)足人民訴求為出發(fā)點(diǎn)，及時(shí)上升為政策、制度、法律，進(jìn)一步鞏固改革成果。我們必須始終把不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為土地管理事業(yè)的目標(biāo)，讓人民群眾從土地管理事業(yè)發(fā)展中得到更多紅利，更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)美好生活的向往。

（三）始終堅(jiān)持胸懷“國(guó)之大者”。

地者，政之本也。土地問(wèn)題始終是帶有全局性、根本性、戰(zhàn)略性的重大問(wèn)題。在不同歷史時(shí)期，土地管理事業(yè)始終融入黨和國(guó)家工作大局，為鞏固國(guó)家政權(quán)、發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)、保障民生安全、維系社會(huì)穩(wěn)定、建設(shè)生態(tài)文明發(fā)揮了不可或缺的重要作用。進(jìn)入新時(shí)代，土地管理面臨的情況更加復(fù)雜，責(zé)任更加重大。我們必須胸懷“國(guó)之大者”，堅(jiān)持系統(tǒng)觀(guān)念，始終把土地管理工作放在“兩個(gè)大局”中來(lái)認(rèn)識(shí)和把握；堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，始終聚焦問(wèn)題推進(jìn)土地領(lǐng)域重大改革；堅(jiān)持底線(xiàn)思維，始終確保土地領(lǐng)域不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；在多目標(biāo)平衡中推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（四）必須始終堅(jiān)持中國(guó)道路。

百年奮斗歷程證明，堅(jiān)持社會(huì)主義土地公有制是中國(guó)道路；基于人多地少的國(guó)情，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度是中國(guó)道路；充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用是中國(guó)道路；農(nóng)村土地改革不管怎么改都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了是中國(guó)道路；深入踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，在堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，堅(jiān)持山水林田湖草是生命共同體中推進(jìn)自然資源和土地管理工作是中國(guó)道路。中國(guó)特色社會(huì)主義道路是創(chuàng)造人民美好生活、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的康莊大道。

（五）必須始終堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是。

解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)、求真務(wù)實(shí)是當(dāng)代中國(guó)馬克思主義的重要思想方法。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，土地管理事業(yè)始終以解決時(shí)代課題為導(dǎo)向、以基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為源泉，一代代土地管理工作者深入研判國(guó)情和社會(huì)主要矛盾，敢于堅(jiān)持真理，不唯上、不唯書(shū)、只唯實(shí)，不斷在探索中開(kāi)創(chuàng)新局面。改革進(jìn)入攻堅(jiān)期、深水區(qū)，對(duì)土地問(wèn)題既不能安于現(xiàn)狀、盲目樂(lè)觀(guān)，也不能掩蓋矛盾、回避問(wèn)題，要更加堅(jiān)定地解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)、求真務(wù)實(shí)，瞄準(zhǔn)當(dāng)前土地管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不適應(yīng)、與新發(fā)展理念不相符的突出問(wèn)題，充分發(fā)揮首創(chuàng)精神，積極穩(wěn)妥推進(jìn)各項(xiàng)重大改革。

【來(lái)源：自然資源部黨史學(xué)習(xí)教育領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室】

相關(guān)附件：